汶川地震后災害治理的十年演進：四川經驗與中國模式

撰文/張強

北京師范大學風險治理創新研究中心主任

今天非常榮幸再次來到山川秀美的北川，讓我們有機會重溫作為新老北川人的時空交匯。在這里，既要在新北川共同回顧一些難忘的時光，也要共同規劃、共同展望北川、汶川震區乃至中國的防災減災救災未來。

汶川震后十年的回望，怎么樣去構建中國的應急管理體系是一個很重要的議題。作為參與者，我們今天既是回望自身，也是回望來自全世界千千萬萬的人共同參與的一場“戰斗”。十年前，我們第一時間成立了“汶川地震應對政策專家行動組(WET)”，今天和李京老師一起回到現場，一切恍惚歷歷在目?；赝?，我們改變了什么?也許我們的容顏在改變，北川的容顏是越來越漂亮的，北川越來越人杰地靈。

“汶川地震”后十年的兩大思考尺度

開始回望十年痕跡的時候，首先需要明確究竟會有哪些思考的尺度。

第一個尺度關乎時空。其實今天在這里談北川，其實談的不僅僅是北川，不僅僅是北川這個縣域，而是談中國，談的是全球。這里只是全球災害風險管理的局部折射。如果從全球的尺度來看，眾所周知，災害風險治理是全球治理的重大挑戰之一。人類發展到哪里了呢?如果看人類的知識的發展，近期我們團隊在分析近百年來全球關于地震研究的 SCI/SSCI，你可以看到作為一個知識領域，全球地震科學研究規模一直在急劇發展。這說明什么?與地震風險戰斗還會是一個長期的重要任務。在發展中，我們也看到不同國家的趨勢。可以明確的是，2008年是中國地震科學研究一個重要的節點，由此開始進入快速增長階段。

第二個尺度關乎制度。2015年第三次聯合國世界減災大會推出的《2015-2030年仙臺減災框架》的要點就是政企社學研多元部門的治理協同，這是全球在第二次減災大會后的十年應對中總結的一個很重要的經驗。值得介紹的是，這次大會期間，也是我們中國社會組織第一次組團去了仙臺現場。在這樣一個全球反思中，我們中國也在行動。這個行動其實是汶川地震后十年的重要觀察背景。

“汶川地震” 是中國應急管理體系的重要節點

有同事問我，其實2008年汶川地震應對到底意味著什么?大家可以看到這是中國應急管理體系的重要節點，更為重要的是，汶川震后這十年不僅僅是中國應急管理的一個重要歷程，還是中國公共治理，也就是我們講的國家治理能力完善的十年。災害是折射人類社會日常生活的一面鏡子，應對災害的每一個舉動及其后果都源于常態下的治理積淀。

對于中國應急管理歷程，我們研究團隊對新中國災害治理相關的法律法規政策進行整理，經過社會網絡分析的結果來看，可以較為清晰地看出四個階段性的制度演進:第一個階段是1949-1978年，這一階段的特點是“強調農業保障的生產救災”;第二個階段是1979-2003年，隨著中國改革開放大幕拉開，呈現出“經濟為先的災害管理”特征;第三個階段是2004-2008年，SARS之后開啟了中國應急管理體系建設，這一階段的特征是“突出政府能力的應急管理”;第四個階段是2009年至今，汶川地震之后全面進入了社會力量多元參與的災害治理階段，2015年民政部出臺了社會力量參與救災的意見(《支持引導社會力量參與救災工作的指導意見》)。

2016年底，黨中央、國務院出臺了《關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》。當然,今年的應急管理部成立也會是值得高度關注的節點。

從制度變遷的角度來看，我國應急管理預案、體制、機制和能力在汶川地震后十年有了跨越式的進展。關于應急預案，過去是“掛在墻上，寫在紙上”，現在我們是“放在心上、練在日常”,我們不是演著練，而是我們在真實的情境里面練。關于應急管理體制，過去是集中式，是動員型的，現在演進到參與式，而且是賦能型的(enabling)，這個詞是中國治理體制演進的一個重要特征。

關于應急管理機制，我們過去關心政府部門的結構化和功能性，今天我們在走向精細化，而且強調是情境式應對驅動。這其實是我們在機制上一個重大的轉型。關于應急管理能力，過去我們的討論很關注以城市為中心來部署，要有高的移動能力，要有高科技(high—tech)。可是汶川地震給我們的啟示，就是要以社區為基礎，在你的身邊，我們需要的不僅僅高科技，還要接地氣、能夠配合第一響應人的低科技(low—tech)。

這些轉變對我們來說每一個字都很重要，因為它不僅僅是我剛才講的體制機制和能力，其實背后還有什么?還有發展理念，因為我們真的需要從一個應災走向一個防減救全過程、安全與發展有機融合的理念。這對于我們來說，其實是我們在汶川這場“戰斗”中寶貴的經驗和教訓。

應對災害的“危”與“機”

作為一個公共管理的研究者，我特別想說，一定要理解災害的多元意義。中國的文字很有解釋力，我們講挑戰，講危機。危機它的“危”在哪里?它有可能帶來的是生態破壞、經濟損失和社會影響。對于我們來說，“機”是什么呢?一是災害應對帶來了一個多元主體合作的信任場域。為什么這么說?因為在這些地震災害面前，多元主體的目標只有一個，也就能建立一個完全可以有相同共識基礎的信任空間，所以才可以跨界擁抱。不要論英雄出身何處，我們都可以為了一個目的、一個使命;第二，災害應對帶來了一個雙軸創新的實驗空間。十年的災后重建遭遇了很多的挑戰，這些挑戰不僅需要科技創新，還需要社會創新，以及兩軸創新的凝聚融合。我們改變的不僅僅是我們的科技裝備，改變的是我們的軟性思維，改變的還有我們的發展理念和社會治理機制。在這個基礎上，災害應對帶來的第三個“機”就是社會發展的重構機遇，是尋求發展路徑、目標愿景、參與范式上的系統重塑。這也是為什么我們能夠從汶川重建到蘆山地震重建去探尋一個新路子。

災害應對的“四川路徑”

就社會治理而言，災害情境下面臨著三個失靈：市場失靈、政府失靈以及第三部門失靈，需要有一個跨界協作(Cross-Sector Collaborations)，我們需要有一個多中心治理(Polycentric systems)。在這個范式中間，你可以看見我們有很多這樣不同的模式。當然我們需要提醒的是，我們今天講的是治理并不僅僅是簡單的政策合作，其實背后還有廣泛、多元、深刻、多層次的政社合作、社社合作和社企合作以及三元互動。

在汶川地震后十年，我們的社會力量參與呈現了很多的新特征，專業化、組織化、協同性，還有我們開始不僅僅扎根國內，還開始攜手走向國際，走向“一帶一路”國家，走向南南合作。在這個過程中間，如果我們焦點聚焦在四川，有幾場特別重要的“戰斗”值得總結。在同一個地區，在一個同樣的制度空間中，我們共同經歷了2008年汶川地震、2013年蘆山地震和2017年九寨溝地震等三場挑戰。從這三場應對來看，我們可以看到應對模式的變遷，也就構建了寶貴的“四川路徑”。

變遷之一就是政社企合作從制度化到生態化的演進。在汶川地震期間，涌現了“遵道模式”(編注：“5?12”汶川特大地震發生以后，來自各處的企業、NGO與個人志愿者，一起在綿竹市遵道鎮建立了“遵道志愿者協調辦公室”，并在抗震救災期間開展了有序、有效的志愿服務，這一工作模式創造了地方黨政和民間組織合作救災的新模式)等基層政社合作試點，也出現了“5.12中心”等社會組織的平臺化雛形。在蘆山地震期間，出現了中國救災史上第一個黨政建立的社會組織和志愿者服務中心，建立了系統化、窗口化、網格化的災區社會管理服務網絡。2017年九寨溝地震之后，政社、社社合作實現了生態性的有機融合，開始建立“一中心多站點”的從后方到前線一體化、層級式協調服務體系。

變遷之二是社會力量的應對從專業化向精細化演進。汶川地震的緊急救援中，各類社會組織以及志愿者潮水般涌向災區現場，給災區人民帶來了極大的鼓舞，但也暴露出救災工作專業能力儲備不足等問題。除了一些專業的國際社會組織之外，大部分組織缺乏對災害的科學認知，沒有配備專業救援人員和設備，無法迅速開展災情評估。在汶川地震之后，很多組織不僅把災害應對作為組織的發展宗旨，并著力進行相關力量的培養，以壹基金救援聯盟和紅十字藍天救援隊為典型。這些民間救援力量不僅有衛星電話、對講機等現代化裝備，參與隊員也都接受了專業化的救援技術培訓。蘆山地震發生后，壹基金救援聯盟本地隊伍兩個小時左右即整裝出發，藍天救援隊本地隊伍三小時左右出發。災后重建中，社會組織參與更是注重了與災區需求相適應的專業性發展。2017年九寨溝地震之后，根據災害應急響應需求，建立引導社會力量參與救災的精細化規范流程。協調中心建立統一的信息發布與協調機制，發揮微博、微信公眾號的宣傳作用，第一時間向社會大眾公布社會力量救災信息，倡導以災區需求為導向，建立社會組織與志愿者動態信息收集渠道，發布“九寨溝8.8地震社會組織信息登記表”，收集一系列精細化信息，以便第一時間了解各組織的專長等情況，為高效快速投入救援工作做好保障。同時，經指揮部授權，通過報備審核發放災區前線通行證，為實現社會力量參與全過程管理奠定了重要基礎。按照前方協調人員反饋，社會力量參與不再是“一窩蜂而上、早來早搶”，一定程度上實現了根據災區需求有序進入和退出、實地服務和外圍備勤(后方報備登記了219家機構和4332名志愿者)相結合的工作局面。

變遷之三是社會力量的應對從注重效率到效率與風險兼顧的演進。汶川地震期間，中國還沒有出現微博、微信等自媒體工具，受眾與社會組織獲取信息的方式主要是通過官方媒體，社會力量獲取的信息以碎片化的形式存在。于是人們關注的就是社會力量的作用。蘆山地震發生的2013年，救災地圖、救災信號彈等社會參與的新媒體技術、以微信為代表的應對群落(成都公益圈、環保雅安、雅安災情分享交流會等微信群)使得蘆山地震后社會組織應對效率有了顯著的提升。2017年九寨溝地震之后，社會力量的應對不僅是注重效率更加注重有效的安全保障、風險管理機制:一方面，提供免費的人生意外保險;另一方面，協調中心充分利用微信群等社交平臺與后方中慈聯、基金會救災協調會、中災協救援專業委員會等平臺型機構建立實時的協調機制，對參與的隊伍進行動態的甄別管理，較好地建立了災區社會力量參與的風險管理機制。

災害應對“四川經驗”的形成

為什么汶川地震十年來四川地區社會力量參與災害應對的體系呈現出如此新局面?究竟是什么因素在推動四川經驗的形成?

首先，國家災害風險管理制度的頂層設計創新為這一格局奠定了重要的治理基礎。在汶川地震災后重建階段，國務院在2008年6月8日頒布實施了《汶川地震災后恢復重建條例》，首次將“政府主導與社會參與相結合”作為六原則之一提出，賦予了社會組織作為社會參與的重要力量，參與災后重建的合法地位和活動空間。蘆山地震之后，黨中央、國務院要求有力引導災后恢復重建機制創新，首次提出有序推進“中央統籌指導、地方作為主體、災區群眾廣泛參與”的重建模式 ，也就意味著災后重建工作中，“四川負總責、地方為主體”。在這樣的制度變化中，地方政府也相應地有了比較自主的工作空間。而且在應急救援階段，在專家的建議之下，四川省抗震救災指揮部也第一次正式建立社會管理服務組，設立雅安抗震救災社會組織與志愿者服務中心統籌社會組織參與工作。隨后，四川省災后重建委繼續保留這一組織架構，并于2013年7月國務院出臺的《蘆山地震災后恢復重建總體規劃》 明確將志愿服務體系建設及群眾心理撫慰(雅安市群團組織社會服務中心體系建設)、社會工作人才培養和社會組織培育、災區人文關懷等三個社會管理服務項目納入了災后重建的重要內容，為推進災區社會管理服務長效發展奠定了堅實基礎。這一系列的政策環境變遷，使得培育社會組織，推動社會治理創新成為了災后重建場域中的重要制度要求，成為政府應對系統正式的組織性目標(the goals of the governmental response system)，從而縮小了政府治理行為規范與災后重建后的需求之間差距，也為蘆山地震災后重建中的政社合作進一步深化奠定了重要的環境基礎。

其次，汶川地震后社會參與實踐為制度創新積累了重要的實踐經驗。在汶川地震的應急救援階段，據四川省民政廳的統計數字，“5•12 ”汶川特大地震發生后 ，全省有6000多個非營利組織直接或間接參與抗震救災工作。有2456個非營利組織直接參與抗震救災，以及為參與的部隊和災民提供生活服務。有 300 多個非營利組織在第一時間組織突擊隊深入災區搶救生命、救治傷員、轉移安置民和向災區運送捐贈物資。 在蘆山地震應對中，通過雅安抗震救災社會組織與志愿者服務中心總計協同入駐中心40多家基金會及其他組織援建資金多達11.76億元，涉及教育、衛生、基礎設施建設、社區能力建設、就業創業培訓等方面，建立332家基金會等社會組織數據庫，及時將災區災后重建項目發送至各社會組織。九寨溝地震之后，截至2017年8月12日晚22時，災害應急響應階段共有115家機構登記報備并參與現場服務，與此同時，在外圍網絡平臺報備登記了219家社會組織、志愿服務團隊或企業。在這一系列難得的社會實踐過程中，從中央到四川地區各級政府機構和工作人員對社會組織的性質、定位和運行特征有了較為深入的合作了解，不僅熟悉甚至頗有感情，為此次政社合作的制度創新積累了重要的實踐經驗。

第三，汶川地震發生以來四川地區社會長足發展為此次制度創新創造了堅實的社會基礎。“5.12”災后重建使得四川的基礎設施、產業發展、民生事業實現整體性跨越 ，尤其是四川省社會組織實現了規?？焖贁U大和結構進一步優化。自2008年至今，四川本土化社會組織不僅總規模迅速發展，而且社會組織的服務領域進一步擴大，一批行業協會新興發展，從事教育培訓、衛生醫療、勞動就業、社會福利、體育文化、社區服務等方面公共服務的民辦非企業單位規?？焖僭鲩L，非公募基金會從無到有，發展迅速。這些社會層面的軟實力使得四川的社會組織能夠在蘆山、九寨溝地震后第一時間作出比較高效、規模化的響應，為此次社會參與制度創新的局面形成奠定了堅實的社會基礎。

實現可持續的災害應對“中國模式”

回首十年發展，災害用慘痛的代價打開了一個跨越式發展的“機會窗口”，以社會力量參與為顯性增量特征的災害治理得到了切實的完善，但要在我國應急管理體制改革的新時代實現可持續的中國模式，還有待于治理變革中的政府、資本化競爭的市場及發展中的公民社會相互博弈的互動過程。為此，展望未來，我們還需要在以下主要方面繼續探尋。

一是完善法律框架，奠定協同基礎。國際上的成功實踐證明社會力量參與救災首先要承認社會力量參與救災的合法地位。因此，推動社會組織參與應急管理首先應當推動將社會組織參與納入國家減防災以及應急管理規劃，明確社會組織在災害應對中的法定職責及功能，將社會組織參與機制化、法制化。通過法律法規促進協調性平臺建立適當的功能定位，承擔政府和各類社會組織之間的橋梁作用，為各參與組織提供政府方面的信息，同時也將社會組織應對行動進展和需求反饋給政府機構。可在一系列政策基礎上，進一步修訂《突發事件應對法》、《志愿服務條例》等相關法律條款以及國家總體應急預案、國家自然災害救助應急預案等，對社會組織和企業在應急管理中的功能定位給予更加明確的表述，并配套發布針對志愿者和捐贈管理的支持性功能文件。

二是做好頂層設計，盡快搭建社會力量參與應急管理的制度體系。我國當前社會力量參與救災協調平臺雛形多是在地方層面建立，在權威影響和工作覆蓋面上，廣度和深度都無法滿足社會需求，因此，建設有效的社會力量參與應急管理協調體系需要完善的頂層設計和系統平臺建設。我們在新的制度設計中間，需要“硬”和“軟”結合。“硬”的，我們要有一些剛才講的智能的數據的信息平臺。盡快建設社會力量參與應急管理信息平臺建設，實現多層次、全方面、廣覆蓋、統一共享的社會力量參與數據平臺，特別是應用大數據技術，實現大數據支撐的決策協調機制，以及實現政府與社會信息共享。“軟”的是什么?“軟”的是我們要有這樣的政策架構和政策體系，在應急管理部職能架構設計中，建議在內部司局設置時，成立相關司局，加強宣傳培訓教育和社會力量指導等工作。

三是制定協同標準，確保政社協同的標準化、規范化。制定社會力量參與的準入標準、合作標準、協調標準，可以為社會力量開展工作確定工作目標，為社會力量之間的協同、社會力量與政府協同工作的開展打好基礎。在協同標準的制定上要本著“政府牽頭、社會參與、促進共識、持續學習”的理念，做到公平公正、客觀科學，以應急管理部為主要牽頭部門，邀請相關領域專家參與協同標準的制定，明確社會力量的準入標準、篩選條件;在運行機制中社會力量與政府合作的領域、合作的力度，不同類型社會力量之間的配合和分工;社會力量參與救災在災前減災防災、災時救援安置、災后規劃重建過程中的協調標準。做到標準制定科學合理，權衡多方利益和實際運行可行性，標準運行嚴絲合縫，能夠靈活應用到救災實踐中。

打造韌性的可持續發展社會

我們應當立足中國國情，明確協調參與各方的職責，將協同分工做實做細，并制定相應的激勵和監管制度，借鑒國際上2005年推出的聯合國人道救援(cluster)集群系統框架的分工系統設計，即根據水、健康、物流、教育、食物安全等不同需求將平臺協同的各社會組織按照其專業技能和工作領域劃分成不同的專業組群，明確相應的牽頭機構以及指導委員會和日常交流機制以便明晰責任、提升能力、加強協同。

最后，在這里共同展望未來，特別重要的一點就是一起構建共同的愿景。如果設想美好的未來，我們一定希望它是韌性的。如果它是一個韌性的未來，也就意味著我們要和災害風險共生。我難于忘記在汶川地震之后，22個汶川銀杏小學的學生被轉移安置到西南財經大學，我們在那里給他們上了地震后的第一節課。那是一節音樂課，課上，孩子們臉上泛起了如花的笑容。令人心酸的是，這些學生在地震中與父母失去聯系，他們當時不知道父母在哪里，有些孩子其實已經永久失去了他們的親人?？墒牵覀冊撛趺锤嬖V這些孩子，為什么會發生地震?為什么在經濟高速發展的今天地震會奪去這些可親可愛的生命?

如果我們要珍惜這樣一個美好未來，我們希望共同打造這樣的一個韌性的可持續發展社會。汶川地震后的十年之際，將是我們的一個新的起點，我們希望每一個家庭都有可用的減災計劃，每一個家庭都有靠譜的應急用品;每一個社區都有可參與、可理解的風險地圖，每一個社區都有身邊的第一響應人隊伍。我們更希望像北川這樣山川秀美的城市，無論你是工業發達，還是生態友好的發展中地區，都應該有一個面向安全的韌性規劃，不僅是計算GDP增長的經濟發展規劃。

在這里非常感謝各位，也希望在北川，我們再次聚合，難以忘記災害侵襲中消失的面孔、戰斗的場景、攜手的共進!我們再次聚合，期待共同起而行之，探尋我們中國美好的韌性未來，謝謝各位!

(本文系張強教授在2018年5月9日舉行的“社會力量參與汶川抗震救災十周年紀念活動”上的發言。)

標簽： 汶川地震 防災 減災